Arbeit zu Niedriglöhnen lohnt sich derzeit nicht!

Derzeitiges System der sozialen Sicherung trägt zur Arbeitslosigkeit gering qualifizierter Arbeitskräfte bei

Ein Standpunkt von Prof. Dr. Bernhard Külp und cand. rer. pol. Andreas Löffler (Mai 1999)

Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ist eine der zentralen Aufgaben unserer Zeit. Technischer Fortschritt und Globalisierung bieten einerseits die Möglichkeit zur Schaffung neuer Beschäftigungsverhältnisse, andererseits bedrohen sie die bereits vorhandenen Arbeitsplätze von gering qualifizierten Arbeitnehmern im Niedriglohnbereich. Gerade die Gruppe der Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung ist derzeit vom Problem der Arbeitslosigkeit in besonderem Ausmaß betroffen (18,9%).
Aus ökonomischer Sicht ist die hohe Arbeitslosenquote bei den gering Qualifizierten nicht zwangsläufig vorgegeben. Sie müßten sich nur entsprechend ihrer geringeren Arbeitsproduktivität mit niedrigeren Marktlöhnen abfinden. Das zentrale Problem stellt dabei die geringe Attraktivität von Erwerbstätigkeiten zu Niedriglöhnen dar. Zum einen setzt das deutsche Sozialsystem eine untere Lohn- bzw. Einkommensschwelle fest. Zum anderen sehen die bestehenden Regelungen vor, daß die Zusatzverdienste einer Person, die Arbeitslosenunterstützung oder Sozialhilfe empfängt, nahezu vollständig auf die Transfersumme angerechnet werden. Hilfeempfänger können sich aufgrund dieser hohen Transferentzugsrate von (fast) 100% durch die Aufnahme einer niedrig entlohnten Beschäftigung finanziell nicht wesentlich verbessern (Arbeitsanreizproblem).
Dieses Phänomen wird in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur mit dem Begriff der "Armutsfalle" besetzt. Die Darstellung der Armutsfalle im folgenden Schaubild ist eine vereinfachte Darstellung der Anreizproblematik innerhalb des derzeitigen Systems. Das Existenzminimum für einen alleinstehenden Sozialhilfeempfänger wird auf 13.000,-- DM/Jahr gesetzt. Der Absetzbetrag, der im derzeitigen Sozialhilferecht für einen geringen Arbeitsanreiz sorgt, beträgt z.Zt. 3.228,-- DM/ Jahr, d.h. Zusatzverdienste bis zur Höhe dieses Betrags werden nicht auf den Transferanspruch angerechnet. Der Grenzsteuersatz t1 beträgt in diesem Bruttoeinkommensbereich (0-3.228,-- DM/Jahr) 0%. Dadurch ergibt sich für erwerbstätige Sozialhilfeempfänger ein Einkommensvorteil im Vergleich zu nichterwerbstätigen Sozialhilfeempfängern. Im zugrunde gelegten Schaubild wird ein proportionaler Grenzsteuersatz t3 von 24% für Bruttoeinkommen über dem steuerfreien Existenzminimum von 13.000,-- DM unterstellt. Von der Progression des Einkommensteuersystems wird aus Vereinfachungsgründen ebenso abstrahiert wie von Sozialversicherungsbeiträgen. Die Armutsfalle erstreckt sich über den Bruttoeinkommensbereich zwischen 3.228,-- DM/Jahr und 17.247,-- DM/Jahr. Innerhalb dieses Bereiches ist es für einen Transferempfänger nicht möglich, sein Nettoeinkommen durch Zusatzverdienste zu erhöhen, da die Transferentzugsrate t2 100% beträgt. Demnach ist es ökonomisch rational, kein Erwerbseinkommen im Bereich der Armutsfalle zu erzielen.

Erwerbstätige Geringverdiener, die lediglich ein Bruttoeinkommen zwischen 13.000,-- DM/Jahr und 17.247,-- DM/Jahr erzielen, stellen sich finanziell schlechter als erwerbstätige Sozialhilfeempfänger, die ihr Nettoeinkommen um den Absetzbetrag erhöhen. Geringverdiener könnten sich einkommensmäßig gleichstellen, indem sie ihren Anspruch auf ergänzende Sozialhilfe verwirklichen. Dies wird durch die Sprungstelle der Nettoeinkommensfunktion illustriert. Die ergänzende Sozialhilfe ermöglicht ihnen ein Nettoeinkommen in Höhe von 17.247,-- DM/Jahr. Allerdings ist dies für den Geringverdiener mit einem wesentlich höheren Arbeitseinsatz verbunden. Wird dieser Anspruch aufgrund mangelnder Kenntnis oder Angst vor einer Stigmatisierung nicht realisiert, gelten die betroffenen Personen als "verdeckt arm".
Es muß betont werden, daß die "Schuld", in der Armutsfalle keine Arbeit anzubieten, nicht bei den Transferempfängern liegt, sondern den institutionellen Regelungen des Status quo anzulasten ist. Diese Regelungen werden von den betroffenen Hilfeempfängern als exogen gegebene Rahmenbedingungen betrachtet, innerhalb derer sie sich gemäß ihres Nutzenmaximierungskalküls verhalten.
Die geschilderte Problematik zeigt, daß das Sozialhilfeniveau in der Bundesrepublik faktisch, wenn auch nicht rechtlich, einen impliziten Mindestlohn etabliert hat. Die Folge ist, daß Arbeitsplätze für Beschäftigte mit niedriger Produktivität nicht in ausreichender Menge von den Unternehmen angeboten werden. Damit trägt das derzeitige System der sozialen Sicherung in Deutschland zu der hohen Arbeitslosigkeit im Segment der gering qualifizierten Arbeitskräfte bei. Eine Spreizung der Löhne nach unten, durch die eine produktivitätsorientierte Entlohnung möglich wäre, wird behindert. Gerade eine Lohnspreizung wäre aber Voraussetzung für einen höheren Beschäftigungsgrad auch bei den gering qualifizierten Erwerbspersonen. Die Tarifparteien orientieren sich mit ihren Lohnforderungen auch an der Höhe des vom sozialen Sicherungssystem staatlich garantierten Mindesteinkommens. Aber selbst dort, wo eine Entlohnung unterhalb der tarifvertraglich vereinbarten Mindestlöhne möglich ist, weil Unternehmen an diese nicht gebunden sind, wirkt der von der Sozialhilfe etablierte Mindestlohn. Die oben beschriebene, nahezu vollständige Anrechnung von Zusatzverdiensten auf das Transfereinkommen führt dazu, daß solche Arbeitsplätze finanziell nicht attraktiv sind. In diesem Zusammenhang kann auf die gemachten Erfahrungen in Ostdeutschland verwiesen werden. Viele Unternehmen, die nur bereit waren, Löhne unterhalb des Sozialhilfeniveaus zu zahlen, konnten trotz der hohen Arbeitslosenzahlen ihre freien Stellen nicht besetzen. Demgegenüber weisen die Erfahrungen in den USA darauf hin, daß Arbeitsplätze im Niedriglohnsektor ohne weiteres angenommen werden, wenn sich dadurch ein deutlich höheres verfügbares Einkommen erzielen läßt als beim alleinigen Bezug von Transferleistungen.
Eine weitere negative Auswirkung der institutionellen Regelungen im Status quo besteht darin, daß in zunehmenden Maße reguläre Beschäftigungsverhältnisse in die Schattenwirtschaft verlegt werden. Ein Teil der Verlagerung des Arbeitsangebots in die Schattenwirtschaft kann sicherlich den hohen Transferentzugsraten zugerechnet werden, da Schwarzarbeit bei den derzeitigen Anrechnungsbestimmungen ökonomisch absolut rational ist. Es kann festgehalten werden, daß eine Implementierung erhöhter Anreize auf das Arbeitsangebot nur dann gelingen kann, wenn verbesserte Anrechnungsmodalitäten gleichzeitig von einer Absenkung der tariflichen Mindestlöhne (im unteren Lohnsegment) flankiert werden, da dieser Ansatz ansonsten relativ wirkungslos bliebe. Bei der konkreten Ausgestaltung eines anreizverträglichen Reformansatzes gibt es mehrere Wege. Eine fundamentale Alternative präferieren die Anhänger der Bürgergeld- bzw. negativen Einkommensteuermodelle. Ein erster Schritt ist der "Sonderweg" des Landes Baden-Württemberg - das sogenannte "Einstiegsgeld" für Langzeitarbeitslose, das seit 01.01.1999 im mehreren Stadt- und Landkreisen erprobt wird. Danach werden die Zusatzverdienste von langzeitarbeitslosen Sozialhilfeempfängern nur zur Hälfte auf den Transferanspruch angerechnet. Somit wird dieser Problemgruppe die Überwindung der Armutsfalle ermöglicht.

Prof. Dr. Bernhard Külp, Direktor des Instituts für Allgemeine Wirtschaftsforschung, Abteilung Sozialpolitik, der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg i.Br.

cand. rer. pol. Andreas Löffler, Diplomand am Institut für Allgemeine Wirtschaftsforschung, Abteilung Sozialpolitik, der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg i.Br.

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